Особые требования к изучению, освоению и использованию природных лечебных ресурсов, на основе которых зарождались и развивались лечебно-оздоровительные местности и курорты, а также территории их расположения, существовали с момента становления курортного дела в России.

Почти 300 лет, начиная от указов Петра I в 1717 г. «О поручении доктору Шоберу искать в нашем государстве ключевых вод, которыми можно пользоваться от разных болезней…» природным лечебным ресурсам, и в первую очередь минеральным водам, в нашей стране отводится особое внимание.

Указы, декреты и законы объявляют их объектами, имеющими государственное значение (Рескрипт Александра I от 24 апреля 1803 г.), общественное значение (Именные Высочайшие указы в 1886—1910 гг.), общегосударственное значение (Декрет Совета Народных Комисаров от 4 апреля 1919 г.), национальным достоянием (Федеральный закон № 26-ФЗ от 23 февраля 1995 г.).

Таким образом, природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности и курорты в России всегда находились под пристальным вниманием первых лиц государства, а их реальная защита от загрязнения и истощения осуществлялась посредством округов и зон санитарной (горно-санитарной) охраны.

Требования к организации округов охраны и их зон трансформировались под влиянием технического прогресса. Вначале все внимание было сосредоточено на сохранении от антропогенных нагрузок источников минеральных вод и проявлений лечебных грязей. По мере их возрастания возникла необходимость в большей мере охранять и территории лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Общие принципы в решении проблемы рационального использования природных лечебных ресурсов сохраняются столетиями, что наглядно иллюстрируют законодательные акты XVIII века. Так, для широко известных курортов на территории Кавказских Минеральных Вод (КВМ) основы рационального использования и охраны их природных лечебных ресурсов заложены в Именных Высочайших указах, которые нашли свое логическое развитие в советский период нашей страны, в частности, в не потерявшем силу действия Постановлении Совета Министров РСФСР № 300 от 9 июля 1985 г. «Об установлении границ и режима округа санитарной охраны курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск в Ставропольском крае».

В настоящее время статус курортов и положения о перечисленных выше курортах и границах округа утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации № 14 от 17 января 2006 г. «О признании курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск, Пятигорск, расположенных в Ставропольском крае, курортами федерального значения и об утверждении положений об этих курортах».

Проект округа санитарной охраны курортов КВМ разрабатывался на основании требований «Положения о курортах» и «Инструкции по его применению», утвержденных Постановлением Совета Министров СССР № 654 от 5 сентября 1973 г., а также «Методических указаний по разработке и установлению округов санитарной охраны курортов», выпущенных Центральным советом по управлению курортами профсоюзов в 1979 г.

В 1985 г. ЦНИИ курортологии и физиотерапии Минздрава СССР опубликована «Методика изучения природных курортных факторов с целью обоснования их горно-санитарной охраны».

Федеральные законы № 26-ФЗ от 23 февраля 1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» (с изменениями) и № 33-ФЗ от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях» (с изменениями), постановления Правительства Российской Федерации № 1425 от 7 декабря 1996 г. «Об утверждении Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения» и № 1426 «Об утверждении положения о признании территорий лечебно-оздоровительными местностями и курортами федерального значения» были разработаны на основе многолетнего отечественного опыта с учетом мировой практики развития курортного дела и предусматривали внесение ряда корректив в методику определения границ округов и зон санитарной (горно-санитарной) охраны курортов и лечебно-оздоровительных местностей.

В настоящее время, в отличие от прежнего глобального подхода (граница округа часто проводилась по водоразделам), главное внимание в проектах определения границ округов и зон санитарной (горно-санитарной) охраны курортов и лечебно-оздоровительных местностей должно быть обращено на объективную оценку естественной (природной) защищенности природных лечебных факторов и лечебно-оздоровительных территорий. Учитывая реальности хозяйственной деятельности в современной России, необходимо предусмотреть в проектных решениях возможность создания нескольких округов в пределах одного курорта и совмещения второй и третьих зон охраны.

Ярким примером методических ошибок при обосновании границ зон санитарной охраны является проект 2013 г. установления округа горно-санитарной охраны курорта Анапа, где для строительства трубопровода в пределах округа был выделен коридор шириной в 1 км, пересекающий курорт с востока на запад, в том числе пляж, представляющий собой территорию первой зоны охраны — строгого режима. Границы зон по обе стороны выделяемой территории элементарно совмещены в одну линию. При таком решении на детском курорте Анапа, и особенно в его пляжной части, в пределах километрового коридора может осуществляться деятельность, не гарантирующая экологическую безопасность территории.

Актуальна и требует решений проблема функционирования и хозяйственной деятельности в городах, расположенных в пределах округов санитарной (горно-санитарной) охраны. Необходимо для них разработать и узаконить понятие город-курорт, а также надлежащее положение, регулирующее право их деятельности.

По нашему мнению, определение города-курорта может иметь следующую редакцию:

Город-курорт — городское поселение, находящееся в пределах округа санитарной (горно-санитарной) охраны курорта федерального или регионального значения, основная деятельность которого направлена на осуществление курортного дела. На территории города-курорта вводится коэффициент 0,8 ПДК на содержание загрязняющих окружающую среду веществ; хозяйственная и иная деятельность, а также условия проживания граждан регламентируются положением о городе-курорте, которое утверждается в установленном порядке в зависимости от статуса курорта.

В целях упорядочения границ округов и соблюдения режимов зон горно-санитарной охраны для ранее утвержденных проектов целесообразно на основании комплексной курортологической экспертизы объектов, расположенных в границах первых, вторых и, выборочно третьих зон санитарной (горно-санитарной) охраны курортов, разработать техническое задание и проект установления (корректировки) границ округа (округов) и зон санитарной (горно-санитарной) охраны. Проект округа должен содержать раздел по методике выполнения работ и обязательно быть апробирован на Межведомственном экспертном совете по признанию территорий лечебно-оздоровительными местностями и курортами федерального значения.

Целесообразно изыскать средства и объявить конкурс на разработку методики по обоснованию границ округов и зон санитарной (горно-санитарной) охраны курортов, лечебно-оздоровительных местностей и их природных лечебных факторов.

Необходимо подготовить постановление Правительства Российской Федерации, ужесточающее требования по мониторингу окружающей среды курортов и лечебно-оздоровительных местностей, а также их природных лечебных ресурсов, и установить механизм пересечения факторов нарушения природопользования на этих территориях силами госструктур, имеющим соответствующие полномочия:

— Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителя и благополучия человека;

— Федеральная служба по надзору в сфере природопользования;

— Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии;

— Федеральное агентство по управлению государственным имуществом.

Перманентно, начиная с 2000 г., Федеральный закон «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» (далее 26-ФЗ) и, как следствие, Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» (далее 33-ФЗ) и другие имеющие отношение к курортному делу законы вызывают крайнее недовольство у лиц, заинтересованных в ничем не ограниченном использовании курортных богатств России, и прежде всего территорий курортов и лечебно-оздоровительных местностей.

В настоящее время активно обсуждается проект Федерального закона № 555658−6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части регулирования земельных и градостроительных отношений применительно к территориям лечебно-оздоровительных местностей и курортов и иным территориям, обладающим природными лечебными ресурсами) (далее — Проект), который содержит ряд принципиальных ошибок и, в случае его принятия, безусловно, окажет крайне негативное влияние на состояние курортного дела в России.

Предлагаемая новая редакция понятия округа санитарной (горно-санитарной) охраны — «охранные зоны объектов, обладающих природными лечебными ресурсами…» не учитывает основополагающее значение округа в его неразрывной связи с понятиями лечебно-оздоровительной местности и курорта, которые, прежде всего, являются территориями, в пределах которых находятся природные лечебные ресурсы и их пользователи. В определении отсутствует ключевое назначение округа определенное в 26-ФЗ: «Внешний контур округа санитарной (горно-санитарной) охраны является границей лечебно-оздоровительной местности, курорта, курортного региона (района)».

Ограничивая распространение действия федеральных законов только на охрану природных лечебных ресурсов, из которых, к большому удивлению специалистов, авторами Проекта выведены лечебные пляжи и примыкающие к ним акватории, на большинстве курортов федерального значения, особенно КМВ, Сочи и др., округа горно-санитарной охраны превратятся в зоны охраны для скважин, выводящих подземные минеральные воды, и мест непосредственной добычи лечебных грязей, при этом надежно защищенные от антропогенного воздействия глубокие скважины (на участке месторождений сероводородных вод в долине р. Мамайки в районе Сочи глубина скважин 4200—4500 м), будут иметь лишь зону охраны их оголовков радиусом в 15—30 м и останется без надлежащей охраны бальнеолечебница, рядом с которой станет возможным размещение не совместимого с курортной деятельностью объекта.

В случае принятия предлагаемых поправок каким образом будут устанавливаться округа и зоны санитарной охраны для специализированных туберкулезных санаториев, где основным и практически единственным природным лечебным фактором является лечебный воздух?

Нормальное функционирование курортов и лечебно-оздоровительных местностей, перспектива их развития могут осуществляться только при условии рационального использования занимаемой ими территории, которой прежде всего необходима защита от нецелевого использования, загрязнения и истощения ее природных лечебных ресурсов.

Современное развитие зарубежных курортов (Франция, Испания, Кипр, Турция, Тунис, Израиль, Египет) осуществляется на основе строгого и рачительного использования курортных территорий вне зависимости от существующих форм собственности на землю. В нашей стране с момента организации первых курортов до пика расцвета курортной деятельности в 70—80-х годах прошлого столетия по объему санаторных коек и числу отдыхающих последовательно решались проблемы рационального использования курортных территорий, что и обеспечивало решение ряда социальных вопросов и проблем медицинской реабилитации, восстановительной и спортивной медицины, а также организации лечения и отдыха в курортных условиях для граждан различных социальных групп и возрастов.

Непозволительно в угоду удовлетворения непомерных амбиций весьма незначительной по численности части граждан проводить эксперименты на выживание для оставшихся пока еще заповедных территорий курортов и лечебно-оздоровительных местностей, представляющих собой национальное достояние народов России.

Конфликт интересов отсутствует.

Участие авторов:

Концепция исследования: В.А., А.Р.

Сбор и анализ литературы, написание статьи: В.А.

Редактирование: А.Р.