Введение

С 1 января 2015 г. Российская Федерация совместно с Республикой Казахстан, Киргизской Республикой, Республикой Армения и Республикой Беларусь входит в состав Евразийского экономического союза (ЕАЭС). Основная цель создания ЕАЭС — упрощение процедур, необходимых для увеличения товарооборота между странами, и активизация экономического взаимодействия. Эти установки применяются к разным сегментам рынка, и сегодня в их число входят и особые категории товаров, в том числе медицинские изделия (МИ).

Ключевой особенностью МИ является то, что они потенциально несут некоторый риск для здоровья пациента, например в случае нарушения действующих требований к правилам их производства или качественным характеристикам. Поэтому во всем мире параметры качества и безопасности МИ контролируются на государственном уровне. Такой контроль предусмотрен и в странах, входящих в состав ЕАЭС, причем он реализован еще до создания ЕАЭС.

Национальные стандарты и подходы в части нормативно-правового регулирования производства и оборота МИ каждого из государств ЕАЭС имеют определенные особенности, которые потенциально являются препятствиями на пути экономической интеграции [1—3]. Поэтому в ходе формирования общего рынка МИ страны — участники ЕАЭС должны были провести работу по унификации требований к государственному регулированию и осуществить мероприятия по согласованию требований со всеми участниками ЕАЭС. В настоящее время эта работа практически завершена [4, 5]. С 1 января 2022 г. государства — члены ЕАЭС перешли на единые принципы и правила обращения МИ, утвержденные Евразийской экономической комиссией (ЕЭК, www.eurasiancommission.org), которые, как это определено соглашением между государствами, должны соответствовать рекомендациям Международного форума регуляторов медицинских изделий (IMDRF, www.imdrf.org). Стороны договорились о механизмах государственного контроля качества, безопасности и эффективности МИ, а также выработали единый порядок перехода на общие правила, который заключается в следующем:

1. 2025 г. станет последним, когда производители смогут пройти процедуру государственной регистрации и получить регистрационное удостоверение на МИ по национальным правилам.

2. С 1 января 2026 г. пройти регистрацию МИ можно будет только по правилам ЕАЭС.

3. Регистрационные удостоверения, полученные по национальным правилам, с 1 января 2026 г. будут действовать только на территории государств, в которых они выданы.

Регистрацию МИ по правилам ЕАЭС в России осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения (Росздравнадзор, www.roszdravnadzor.ru), при этом:

1. Регистрационные удостоверения, полученные по правилам ЕАЭС, выдаются бессрочно, сохраняют свое действие и после окончания переходного периода, т.е. после 2025 г.

2. Действие регистрационных удостоверений, полученных по правилам ЕАЭС, можно распространить на все страны, входящие в ЕАЭС.

3. Регистрация по правилам ЕАЭС по сравнению с регистрацией по национальным правилам предусматривает более строгие требования к МИ и документам регистрационного досье, таким образом, наличие регистрационного удостоверения, выданного по правилам ЕАЭС, является серьезным конкурентным преимуществом на едином рынке МИ ЕАЭС.

В декабре 2013 г. IMDRF введена специальная категория МИ — Software as a Medical Device (SaMD) — программное МИ (ПМИ) — предназначенное для применения в медицинских целях самостоятельное прикладное программное обеспечение (ПО), не являющееся составной частью какого-либо МИ и не используемое для управления МИ (медицинской техникой), целевое назначение которого реализуется исключительно путем использования продуцируемой им информации при принятии клинических решений и (или) выполнении медицинского вмешательства при оказании медицинской помощи пациенту (табл. 1). Тем самым подчеркнута новая роль ПО как важного функционального элемента современных медицинских технологий, а также констатированы отличия жизненного цикла, природы рисков и организации применения ПМИ от «материальных» МИ:

— источником возможного вреда при использовании ПМИ является неверная или неадекватная информация на «выходе» ПМИ либо ее неправильная интерпретация и применение пользователем, которые могут стать причиной врачебной ошибки; то есть риск применения ПМИ имеет интеллектуальную, когнитивную природу в отличие от риска применения «материальных» МИ и лекарственных препаратов, непосредственно воздействующих на организм пациента; в этом смысле риск применения ПМИ схож с «диагностическим» риском при использовании МИ, предназначенных для инструментальных или лабораторных исследований;

— ПМИ может быть предоставлено пользователю дистанционно — по телекоммуникационным каналам, в том числе в виде облачного сервиса, что, с одной стороны, является безусловным плюсом как для пользователей, так и для поставщиков, но, с другой стороны, затрудняет контроль обращения ПМИ и повышает риск их несанкционированного или неправильного использования, которое может стать причиной нанесения вреда здоровью пациента, особенно при самолечении;

— ПМИ можно применять для ретроспективного клинического аудита, экспертизы качества медицинской помощи и (или) отбора случаев для дополнительного анализа;

— во многих случаях клиническая оценка безопасности и эффективности применения ПМИ может осуществляться на основе ретроспективных клинических данных (при соблюдении определенных требований);

— в условиях всеобщей интернетизации применение ПМИ в клинической практике предъявляет особые требования к кибербезопасности медицинской деятельности, что приводит к существенному росту затрат на ее обеспечение (это относится практически к любой современной цифровой медицинской технике) [6].

Таблица 1. Основные документы IMDRF о программных медицинских изделиях (SaMD)

Примечание. IMDRF — Международный форум регуляторов медицинских изделий.

Отнесение программного средства к ПМИ предполагает его государственную регистрацию как МИ с обязательным подтверждением качества, безопасности и эффективности клинического применения, а также с присвоением ему определенного класса риска.

Отметим, что в марте 2019 г. IMDRF издано руководство IMDRF/UDI WG/N48: 2019 по применению уникальных идентификаторов (UDI) (см. табл. 1), в пункте 10.6 которого приведены специальные требования к электронной идентификации ПМИ, в том числе к идентификации экземпляров (копий), версий и изменений в ПО, обеспечивающие прослеживаемость обращения ПМИ и их использования, в том числе с целью защиты от применения фальсифицированных и контрафактных изделий, что в условиях всеобщей интернетизации является весьма актуальным.

В настоящей работе представлен анализ нормативных требований к регистрации ПМИ по правилам ЕАЭС, а также показана оценка продолжительности различных этапов процедуры регистрации.

Нормативно-правовое регулирование регистрации программных медицинских изделий по правилам ЕАЭС

Основным нормативным документом, который устанавливает общие правила регистрации МИ (изделий медицинского назначения и медицинской техники) в ЕАЭС, является решение Совета ЕЭК от 12.02.16 №46. Всего принято более 30 документов, регламентирующих обращение МИ в государствах — членах ЕАЭС (табл. 2). Отдельные аспекты их применения в рамках национального законодательства регулируются дополнительными правовыми актами. Документы находятся в открытом доступе, ознакомиться с ними можно в соответствующем разделе на официальных сайтах Росздравнадзора или ЕЭК.

Таблица 2. Основные документы ЕАЭС

Примечание. ЕАЭС — Евразийский экономический союз; МИ — медицинское изделие; ПМИ — программное медицинское изделие. Н/Т — не требуется (в том числе, например, в случае наличия ссылок на документы, содержащие специальные нормы, относящиеся к ПМИ); Ц/Д — целесообразно дополнительно включить нормы (требования), учитывающие специфику ПМИ.

1. Целесообразно дополнить Правила специальным разделом (пунктами), описывающим особенности разработки и обоснования клинической эффективности и безопасности ПМИ, в том числе с использованием ретроспективных клинических данных, а также требования к качеству, сбору (получению), подготовке (разметке, «обогащению») и валидации таких данных.

2. Целесообразно дополнить (актуализировать) перечень стандартами, в которых определены специфические требования к ПМИ (см. табл. 4).

3. Целесообразно дополнить рекомендацию специальным разделом (пунктами), описывающим специфические требования к содержанию технической и эксплуатационной документации для ПМИ. За основу можно принять требования к указанным документам, утвержденные Приказом Минздрава России от 19.01.17 №11н (см. табл. 3). В качестве документа, устанавливающего требования к техническим характеристикам МИ (п. 16 приложения №4 к Решению №46), рекомендуется разрабатывать и представлять технические условия, выполненные в соответствии с межгосударственным стандартом ГОСТ 2.114-2016 (см. табл. 4).

4. См. проект решения Коллегии ЕЭК «О внесении изменений в Правила классификации медицинских изделий в зависимости от потенциального риска применения» от 29.06.22 (срок завершения обсуждения — 29.10.22). Правила определения класса риска для ПМИ в проекте полностью идентичны правилам, утвержденным Приказом Минздрава России от 06.06.12 №4н (см. табл. 3).

5. Целесообразно дополнить рекомендацию специальным разделом (пунктами), описывающим методику экспертизы безопасности, качества и эффективности ПМИ с учетом особенностей их разработки, проведения технических и клинических испытаний (оценки безопасности и эффективности), в том числе с использованием валидных ретроспективных клинических данных (см. примечание 1 выше), а также необходимости оценки (испытаний) их киберзащищенности в различных условиях применения (это касается и цифровой медицинской техники). За основу можно принять методические рекомендации, разработанные в 2021 г. для испытательных центров Росздравнадзора (см. табл. 3, п. 15).

Проведенный анализ указанных документов ЕЭК показал следующее:

1. Общая процедура регистрации ПМИ по правилам ЕАЭС отличается от действующей в настоящее время национальной процедуры в Российской Федерации как по составу и содержанию документов, представляемых в организации, которые осуществляют регистрационные процедуры, так и по продолжительности отдельных этапов процедуры (перечень нормативно-методических документов, принятых в Российской Федерации, представлен в табл. 3). В России при регистрации по национальным правилам в общем случае надо представлять 11 документов, а при регистрации по правилам ЕАЭС — 30. По российским правилам, если все необходимые документы подготовлены строго по установленным требованиям, то на подготовку, испытания и регистрацию ПМИ может потребоваться от 3 до 9 мес, а по правилам ЕАЭС — около 20 мес при условии инспектирования производства для ПМИ с классом риска 2б или 3. При этом регистрация ПМИ по правилам, действующим в Российской Федерации, проводится в один этап — по документам о проведении: а) технических испытаний и б) клинической оценки (испытаний) на основе анализа «размеченных» наборов ретроспективных клинических данных, подтверждающих безопасность и эффективность ПМИ.

Таблица 3. Документы, регламентирующие обращение медицинских изделий в Российской Федерации

2. В некоторых документах ЕЭК пока не учтены особенности процессов разработки, валидации и клинического использования ПМИ и их отличия от других категорий МИ, и они, по нашему мнению, должны быть доработаны (см. табл. 2, примечание). Это обстоятельство в определенной степени усложняет процедуру регистрации ПМИ по правилам ЕАЭС.

Отметим, что за поставку незарегистрированных, фальсифицированных или контрафактных МИ для клинического применения на территории ЕАЭС предусмотрена административная или уголовная ответственность в соответствии с законами страны, в которой такое нарушение выявлено. В Российской Федерации для этого предусмотрена ст. 6.28 Кодекса об административных правонарушениях (КоАП РФ)¹, а также ст. 238.1 Уголовного кодекса (УК РФ)².

Государственный контроль за обращением МИ на территории Российской Федерации осуществляется Росздравнадзором. Порядок такого контроля установлен Приказами Росздравнадзора от 09.12.19 №9260³ и от 10.01.22 №1⁴.

Порядок государственной регистрации программных медицинских изделий по правилам ЕАЭС

Согласно п.п. 3, 4 Правил регистрации и экспертизы безопасности, качества и эффективности МИ, утвержденных Решением №46, регистрацию МИ осуществляет уполномоченный орган референтного государства (в Российской Федерации это Росздравнадзор) на основании результатов экспертизы МИ и согласования экспертного заключения государствами признания.

Референтное государство — выбранное заявителем государство — член ЕАЭС, уполномоченный орган (экспертная организация) которого осуществляет регистрацию и экспертизу МИ.

Государство признания — государство — член ЕАЭС, уполномоченный орган (экспертная организация) которого осуществляет процедуру согласования экспертного заключения референтного государства.

Документом, подтверждающим факт регистрации МИ, является регистрационное удостоверение, форма и правила заполнения которого определены согласно приложению №1 Решения №46. Регистрационное удостоверение выдается бессрочно и действует на территории одного или нескольких государств — членов Союза. Данные обо всех зарегистрированных в рамках Союза МИ содержатся в едином реестре⁵ (см. Распоряжение №56).

Процесс подготовки и регистрации ПМИ с точки зрения разработчика (производителя) условно можно разделить на три основных этапа (рисунок).

Этапы подготовки и прохождения государственной регистрации программных медицинских изделий.

МИ — медицинское изделие; ПО — программное обеспечение.

Рассмотрим каждый этап в отдельности.

Этап №1. Подготовка

На подготовительном этапе разработчику ПО необходимо определить, является ли его продукт МИ. Если продукт таковым является, то необходимо определить, к какому классу потенциального риска применения оно относится.

От класса потенциального риска применения зависят особенности выполнения следующих этапов, включая разработку документов и прохождение предусмотренных документами ЕАЭС регистрационных процедур.

Для ответа на первый вопрос разработаны критерии отнесения продукции к МИ, которые установлены Рекомендациями №25, включая критерии отнесения ПО к МИ. Согласно п. 18 этих рекомендаций, ПО является МИ при одновременном его соответствии всем следующим четырем условиям (критериям):

1) ПО представляет собой программу для ЭВМ или программные модули вне зависимости от используемой аппаратной платформы, а также способов размещения программного обеспечения и предоставления доступа к нему;

2) ПО не является составной частью другого МИ;

3) ПО предназначено производителем для использования непосредственно при оказании медицинской помощи;

4) результат работы ПО заключается в интерпретации данных в автоматическом режиме, в том числе с использованием технологий искусственного интеллекта (ИИ), или по заданным медицинским работником параметрам, влияющим на принятие клинических решений, набора данных.

Самым важным критерием, с помощью которого можно определить относится ли ПО к МИ, является наличие в ПО обработки (интерпретации) клинических данных о пациенте⁶ («входных» наборов данных). Если ПО формирует и отображает пользователю отсутствующую в исходных данных, содержательно новую, клинически значимую информацию, необходимую для принятия клинического решения и (или) при выполнении медицинского вмешательства, то такое ПО является МИ. При этом указанная интерпретация исходных данных может осуществляться как в автоматическом, так и в интерактивном (многошаговом) режиме (по заданным медицинским работником параметрам) с использованием различных методов, в том числе алгоритмов логического вывода на основе формализованных клинических знаний (см. ГОСТ Р ИСО 13119⁷), математических моделей физиологических и патологических процессов, методов распознавания образов, а также методов и технологий ИИ⁸ [7—10].

Еще один важнейший критерий (третий из перечисленных) — это предназначение ПО. Если производитель ПО создает его для применения непосредственно в процессе оказания медицинской помощи пациенту, то такое ПО также является МИ, поскольку его неправильная работа или неверное понимание пользователем сформированной ПО информации может стать причиной ошибочного, неадекватного клинического решения, в результате чего может быть нанесен вред здоровью пациента; если же ПО, реализующее функцию интерпретации данных, применяется только при выполнении ретроспективного клинического аудита или экспертизы качества медицинской помощи post factum, в научных целях или в системе управления качеством МИ, например при тестировании ПО (см. ГОСТ Р 58976⁹), то его регистрация как МИ не является обязательной.

Второй критерий означает, что ПО не предназначено производителем (разработчиком) для управления другим МИ и не является его составной частью или принадлежностью, без которой оно не может использоваться по своему предназначению (см. критерии разграничения элементов МИ¹⁰).

И наконец, первый критерий означает, что: а) данное ПО является отдельным, самостоятельным продуктом (изделием, объектом поставки) и б) при этом никакие ограничения на системную и программную архитектуру, программно-аппаратные платформы, способы предоставления пользователям доступа к нему не накладываются — оно может быть предназначено в том числе для установки и выполнения на мобильном устройстве (планшете, смартфоне), предоставляться в виде микросервисов, встраиваемых компонентов (плагинов) или облачного сервиса (службы) типа «Программное обеспечение как услуга» (Software as a Service — SaaS, см. ГОСТ ISO/IEC 17788¹¹).

Еще раз подчеркнем, что ПО подлежит обязательной регистрации как МИ только при выполнения всех четырех перечисленных выше условий (критериев).

Если ПО относится к МИ, производителю необходимо определить, к какому классу потенциального риска применения оно относится? В настоящее время правила определения класса риска установлены Решением №173, в котором Решением №65 от 23.05.2023 предусмотрена отдельная классификация риска для ПМИ, основанная на рекомендациях IMDRF¹² и совпадающая с подходами, принятыми в Европейском союзе (ЕС)¹³ [7], а также в РФ¹⁴.

Согласно Решению №65¹⁵, для всех категорий МИ, в том числе для ПМИ, определены 4 класса потенциального риска применения: 1, 2а, 2б и 3 – для низкого, среднего, повышенного и высокого риска соответственно. Если ПМИ не использует технологии ИИ, то определение класса потенциального риска осуществляется с учетом: (а) назначения (цели использования), значимости и достаточности продуцируемой ПМИ информации для принятия обоснованного клинического решения, и (б) условий (клинической ситуации), в которых применяется ПМИ при оказании медицинской помощи пациенту, где ситуация описывается с помощью параметров, характеризующих индивидуальный риск (угрозы) для жизни и здоровья пациента, а также риски (угрозы) для общественного здоровья. При этом по правилам РФ и ЕАЭС всем ПМИ, в которых используются технологии ИИ, всегда присваивается самый высокий класс риска 3.

Этап №2. Сбор доказательств безопасности и эффективности медицинских изделий

Согласно п. 9 Решения №46, разработчик ПМИ должен осуществить сбор доказательств безопасности и эффективности МИ и подготовку соответствующего регистрационного досье перед подачей заявления о проведении экспертизы МИ и последующей государственной регистрации.

Согласно п. 10 этого же решения, сбор доказательств безопасности и эффективности МИ осуществляется в виде технических испытаний и клинических (или клинико-лабораторных) испытаний (КИ) МИ либо включает в регистрационное досье имеющиеся данные (доказательства первой стороны).

Общие требования безопасности и эффективности МИ утверждены Решением №27, в п. 38 которого сказано, что МИ, включая ПО, должны быть спроектированы и изготовлены таким образом, чтобы обеспечивать стабильное, надежное и эффективное функционирование в соответствии с назначением, определенным производителем.

Следует отметить, что с 01.10.22 действует новая редакция ГОСТ Р МЭК 62366-1¹⁶, в котором приведены требования к проектированию МИ и меры, способствующие снижению рисков и повышению безопасности и эффективности применения МИ, в том числе включающих ПО или являющихся ПМИ. Важно, что, согласно п. 6 Решения №38, токсикологические испытания проводятся только в отношении МИ, которые, согласно документации производителя, непосредственно контактируют с организмом человека, то есть для ПО они не проводятся.

Не требуется также подавать документы, подтверждающие результаты испытаний МИ в целях утверждения типа средств измерений, поскольку ПМИ по определению к таковым не относится (см. Решение №42).

Внедрение системы менеджмента качества медицинских изделий

В соответствии с требованиями, утвержденными Решением №106 (далее — требования к системе менеджмента качества, СМК), до представления документов для регистрации производитель ПМИ обязан внедрить, сертифицировать на соответствие требованиям ГОСТ ISO 13485¹⁷ и поддерживать в актуальном состоянии СМК:

— для ПМИ, имеющих класс потенциального риска применения 2б, — СМК, кроме процессов проектирования и разработки ПМИ (п. 4 требований к СМК);

— для ПМИ, имеющих класс риска 3, — СМК, включающую процессы проектирования и разработки ПМИ (п. 5 требований к СМК).

Производители ПМИ, имеющих класс риска 1 или 2а, вправе внедрить и поддерживать СМК. При этом в случае если производители ПМИ класса риска 1 или 2а прошли оценку СМК, включающую процессы проектирования и разработки ПМИ, в соответствии с требованиями к СМК, то в течение срока действия заключения, содержащегося в отчете по результатам проведения инспектирования производства, внесение изменений в регистрационное досье таких МИ может осуществляться без проведения повторной экспертизы безопасности, качества и эффективности — в уведомительном порядке (п. 3 требований к СМК).

Система менеджмента качества должна обеспечивать соответствие выпускаемых в обращение МИ применимым к ним Общим требованиям (п. 6 требований к СМК).

Подтверждение внедрения производителем СМК и ее соответствия установленным требованиям осуществляется путем инспектирования производства уполномоченными организациями. Порядок инспектирования регламентируется требованиями к СМК.

Технические испытания

Правила проведения технических испытаний МИ утверждены Решением №28. Согласно п. 3 этих правил, технические испытания проводятся в целях установления соответствия МИ Общим требованиям.

Для начала работ по проведению технических испытаний ПМИ производитель или его уполномоченный представитель подает в уполномоченный орган заявку, которая должна содержать информацию согласно п. 11 Решения №28. К заявке прилагаются следующие документы (п. 12):

— эксплуатационная документация и техническая документация (технический файл) на МИ, в том числе рабочие чертежи, таблицы и схемы, необходимые для проведения технических испытаний. Требования к содержанию технического файла на МИ установлены приложением №3 к правилам проведения клинических и клинико-лабораторных испытаний (исследований) МИ, утвержденным Решением №29;

— документы, содержащие данные о маркировке и упаковке МИ (полноцветные макеты упаковок и этикеток);

— проект программы испытаний, разработанный заявителем, с указанием требований стандартов и (или) заявленных технических характеристик МИ, подтверждение соответствия которым производитель будет использовать для доказательства соответствия МИ общим требованиям, а также методов (методик) испытаний, аттестованных (валидированных) и утвержденных в соответствии с законодательством государств — членов ЕАЭС;

— перечень стандартов, которым соответствует МИ, а также методов (методик) испытаний, аттестованных (валидированных) и утвержденных в соответствии с законодательством государств — членов ЕАЭС. Информация о стандартах, в результате применения которых полностью или частично обеспечивается соблюдение соответствия МИ Общим требованиям, приведена в Рекомендации №17 (см. табл. 2, примечание 2);

— копии протоколов технических испытаний, проведенных в иных уполномоченных организациях и подтверждающих соответствие МИ общим требованиям, и (или) протоколов собственных испытаний МИ (при наличии);

— иные документы, подтверждающие соответствие МИ Общим требованиям (при наличии).

В случае если документы составлены на иностранном языке, к ним прилагается перевод на русский язык, заверенный в порядке, установленном законодательством государства, на территории которого проводятся технические испытания.

Технический файл на МИ представляет собой совокупность документов, в которых должна быть приведена информация с описанием МИ.

В п. 16 приложения №4 к Решению №46 предусмотрены разработка и представление «документа, устанавливающего требования к техническим характеристикам медицинского изделия». Однако какие-либо требования или рекомендации относительно названия, содержания, структуры и формы такого документа пока не установлены. По нашему мнению, таким документом могут быть технические условия (ТУ), разработанные в соответствии с межгосударственным стандартом ГОСТ 2.114-2016.

В табл. 4 перечислены некоторые стандарты, которые могут быть использованы при разработке и клиническом применении ПМИ, а также при проведении технических испытаний, оценке качества, безопасности и эффективности ПМИ, инспекции и сертификации систем менеджмента качества ПМИ.

Таблица 4. Перечень ГОСТ, рекомендуемых для использования на различных этапах жизненного цикла программных медицинских изделий

Маркировка медицинских изделий

На территории ЕАЭС действует специальный знак обращения МИ (см. решение Совета ЕЭК №26 от 12.02.16¹⁸).

Клинические испытания

Порядок проведения клинических испытаний МИ утвержден Решением №29.

Клинические испытания представляют собой любое испытание (исследование) с участием человека в качестве субъекта испытания (исследования), проводимое с целью изучения безопасности и (или) эффективности испытуемого (исследуемого) МИ и (или) метода диагностики или лечения, связанного с его применением (п. 2 раздела 1 Решения №29). В состав регистрационного досье для всех классов МИ включается отчет о клиническом доказательстве безопасности и эффективности МИ (Решение №46) [11].

Согласно п. 8 Решения №29, отчет о клиническом доказательстве эффективности и безопасности МИ должен поддерживаться в актуальном состоянии с учетом данных, полученных в ходе послепродажного мониторинга и (или) при появлении новой подтвержденной информации из научных источников, касающейся его безопасности и эффективности.

Под клиническим доказательством, согласно п. 2 Решения №29, понимается отчет, подтверждающий клиническую безопасность и эффективность МИ при его использовании по назначению, установленному производителем, на основе клинических данных, полученных при клиническом применении МИ. Клиническими данными считаются также данные, полученные при клиническом применении МИ, эквивалентность которых рассматриваемому (регистрируемому) МИ может быть доказана.

Согласно п. 3 раздела 2 Решения №29, для доказательства безопасности и клинической эффективности МИ производитель должен:

а) определить требования из общих требований безопасности и эффективности МИ, требований к их маркировке и эксплуатационной документации на них, утверждаемых ЕЭК, доказательства соответствия которым должны быть основаны на клинических данных;

б) определить клинические данные, относящиеся к МИ и его назначению, которые получены путем поиска в научной литературе, из опыта клинического применения или из клинических испытаний (исследований) МИ;

в) оценить клинические данные на предмет возможности их использования для доказательства безопасности и эффективности МИ;

г) провести клинические испытания (исследования) по тем аспектам безопасности и эффективности МИ, для которых недостаточно имеющихся клинических данных;

д) провести анализ как благоприятных, так и неблагоприятных клинических данных, полученных путем поиска в научной литературе, из опыта клинического применения или в результате проведения клинических испытаний (исследований), и сделать обоснованное заключение о клиническом доказательстве безопасности и эффективности МИ в форме отчета. Анализ проводится с учетом класса потенциального риска применения, назначения и специфических особенностей применения МИ.

Способы получения клинических данных, используемых для доказательства безопасности и клинической эффективности при регистрации ПМИ, перечислены в табл. 2 (п. 4, Рекомендации №14):

1) поиск научной литературы для рассматриваемого МИ или для МИ, эквивалентность которого рассматриваемому МИ доказана в соответствии с п. 8 Рекомендации №14 (см. табл. 2);

2) опыт клинического применения МИ, представленного к рассмотрению;

3) по результатам проведенных клинических исследований (с участием человека);

4) при комбинации указанных выше методов;

5) иным способом.

Как отмечалось ранее, во многих случаях подтверждение клинической безопасности и эффективности применения ПМИ может осуществляться на основе ретроспективных клинических данных, полученных в результате клинических испытаний, при условии, что они проведены в соответствии с требованиями, установленными правилами, утвержденными Решением №29 (далее — правила клинических испытаний), в частности:

а) эти испытания (исследования) проведены в медицинских организациях, включенных в перечень организаций, имеющих право проводить испытания (исследования) МИ в целях их регистрации (п. 22 правил клинических испытаний);

б) программа клинического испытания, по которой они проводились, должна соответствовать требованиям, перечисленным в приложении №4 к правилам клинических испытаний, и обеспечивать возможность доказательства безопасности и эффективности регистрируемого ПМИ (по составу полученных клинических данных, количеству испытуемых и т.д.);

в) для ПМИ классов потенциального риска 3 и 2б указанные клинические данные получены в результате проведения многоцентровых испытаний — в двух и более медицинских организациях по единой программе (п. 5 правил клинических испытаний).

Представляемые производителем документы должны содержать обоснование применимости указанных наборов ретроспективных клинических данных для доказательства клинической безопасности и эффективности применения ПМИ (п. 3(в) правил клинических испытаний).

Если подтверждение клинической безопасности и эффективности регистрируемого ПМИ на основе ретроспективных данных не представляется возможным либо их недостаточно для этого, необходимо проводить проспективные клинические испытания (п. 3(г) правил клинических испытаний), для чего в общем случае необходимо в числе прочего:

— разработать программу клинического испытания;

— определить медицинские организации для проведения испытания (см. далее);

— согласовать программу клинических испытаний с этими медицинскими организациями и координатором-исследователем при проведении многоцентровых испытаний (п. 37 правил клинических испытаний).

По результатам клинических испытаний должен быть составлен отчет, структура и форма которого описаны в приложении №5 к правилам клинических испытаний. Отчет должен быть подписан исследователями и утвержден руководителем медицинской организации, в которой проводились клинические испытания. Отчет должен содержать критическую оценку всех данных, полученных в ходе испытаний (исследований), в том числе негативных данных.

В целях самопроверки заявитель может воспользоваться положениями методических рекомендаций по проведению экспертизы безопасности, качества и эффективности МИ в целях их регистрации в рамках ЕАЭС, утвержденных Рекомендацией №14, в которых отражены основные аспекты экспертизы предоставляемых заявителем сведений.

Требования к испытательным организациям

Производитель самостоятельно определяет испытательную организацию, которая проведет технические испытания, и медицинскую организацию для проведения клинических испытаний.

Согласно п. 5 Решения №25, технические испытания проводятся в выбранных заявителем испытательных лабораториях (центрах), сведения о которых включены в единый реестр уполномоченных организаций, имеющих право проводить исследования (испытания) и клинические испытания МИ в целях их регистрации. Формирование и ведение реестра уполномоченных организаций осуществляются ЕЭК в соответствии с порядком формирования и ведения информационной системы в сфере обращения МИ, утвержденным Решением №30. Ссылка для доступа к реестру размещена на официальном сайте Росздравнадзора¹⁹.

Требования к медицинским организациям, проводящим клинические и клинико-лабораторные испытания, утверждены Решением №29 (раздел V, п. 22). Ссылка для доступа к перечню медицинских организаций, имеющих право проводить данный вид испытаний, приведена на официальном сайте Росздравнадзора²⁰. Размер пошлин за регистрацию МИ по правилам ЕАЭС в Российской Федерации установлен ст. 333.32.2 Налогового кодекса Российской Федерации²¹.

Таким образом, для проведения испытаний разработчику необходимо выбрать одну из уполномоченных организаций, заключить с ней соответствующий договор на оказание услуг, оплатить их и дождаться выполнения. Перечень мероприятий и оценки длительности каждого из них приведены в табл. 5.

Таблица 5. Продолжительность подготовительного этапа и проведения технических и клинических испытаний

Примечание. МИ — медицинское изделие; ТИ — технические испытания.

Этап №3. Экспертиза и регистрация медицинских изделий

Процесс экспертизы и регистрации МИ включает прием и проверку документов на полноту и достоверность указанных заявителем сведений, а затем анализ представленных документов и экспертную оценку качества, эффективности и безопасности регистрируемого изделия. Правила регистрации и экспертизы безопасности, качества и эффективности МИ утверждены Решением №46 (далее — правила регистрации). Дополнительно разработаны методические рекомендации по проведению указанной экспертизы (см. Рекомендацию №14).

Пунктом 21 правил регистрации предусмотрен выбор заявителем (производителем) референтного

государства и как минимум одного государства признания. Если производитель МИ выбирает в качестве референтного государства Российскую Федерацию, то экспертиза качества, эффективности и безопасности МИ проводится подведомственным Росздравнадзору экспертным учреждением: ФГБУ «ВНИИИМТ» Росздравнадзора²² или ФГБУ «ЦМИКЭЭ»²³.

Производитель МИ представляет в уполномоченный орган референтного государства регистрационное досье, содержащее заявления о регистрации и экспертизе, а также список документов согласно приложению №4 к правилам регистрации. Требования к форматам документов регистрационного досье изложены в п. 13 правил регистрации. Перечень мероприятий по государственной регистрации и оценки продолжительности каждого из них приведены в табл. 6. Регистрация ПМИ осуществляется референтным государством (п. 16 правил регистрации). Сведения о разработчике и ПМИ размещаются в едином реестре МИ, зарегистрированных в ЕАЭС (см. Распоряжение №56).

Таблица 6. Продолжительность этапов экспертизы и регистрации программных медицинских изделий

Примечание. МИ — медицинское изделие.

Пострегистрационный мониторинг программных медицинских изделий

После регистрации и вывода МИ на рынок ЕАЭС должен осуществляться мониторинг его безопасности. Правила мониторинга утверждены Решением №174. Цель мониторинга — обеспечение безопасности пользователей, сохранение и укрепление здоровья населения, повышение качества оказания медицинской помощи, выявление и предотвращение побочных действий и неблагоприятных событий, связанных с применением МИ и создающих угрозу жизни и здоровью граждан и медицинских работников.

Мониторинг включает в себя сбор, регистрацию, анализ информации о неблагоприятных событиях (инцидентах) и принятие соответствующих решений.

В основе мониторинга:

1) анализ сообщений о неблагоприятных событиях (инцидентах) на всех этапах обращения МИ в рамках ЕАЭС, полученных из различных источников;

2) анализ периодических отчетов о безопасности и клинической эффективности МИ класса 3 потенциального риска применения;

3) система сбора и анализа данных производителя о безопасности и эффективности МИ на послепродажном этапе и о проведении корректирующих действий в соответствии с требованиями к внедрению, поддержанию и оценке СМК МИ в зависимости от потенциального риска применения, утверждаемыми ЕЭК.

Классификатор видов неблагоприятных событий, связанных с обращением МИ, в том числе ПМИ, утвержден Решением №47 (см. также ГОСТ Р 55746²⁴ и ГОСТ Р 56032²⁵).

В соответствии с правилами мониторинга производитель МИ обязан сообщать в уполномоченный орган государства — члена ЕАЭС, на территории которого произошло неблагоприятное событие, отчет о неблагоприятном событии (инциденте) и отчет о корректирующих действиях по безопасности МИ.

Медицинские организации должны информировать производителя ПМИ или его уполномоченного представителя о событиях, которые имеют признаки неблагоприятного события (инцидента) (п. 6 правил мониторинга).

Сроки представления и формат отчетов о неблагоприятном событии установлены п. 6 правил мониторинга. В ряде случаев производитель ПМИ может не направлять в уполномоченный орган отчеты о неблагоприятных событиях, данные условия описаны в п. 15 правил.

В случае если производитель ПМИ знал о неблагоприятном событии (инциденте), но не сообщил о нем в уполномоченный орган или нарушил сроки, установленные для сообщения, то указанный уполномоченный орган вправе приостановить действие выданного им регистрационного удостоверения и провести собственное расследование неблагоприятного события (инцидента) либо приостановить или запретить применение МИ на территории своего государства. Порядок применения мер по приостановлению или запрету использования МИ утвержден Решением №141.

Заключение

В настоящее время ведется постоянная работа над совершенствованием нормативно-правового регулирования обращения медицинских изделий в ЕАЭС. Однако пока существует ряд барьеров в законодательстве ЕАЭС, которые препятствуют выводу на рынок инновационных цифровых продуктов, что обусловлено особенностями программных медицинских изделий.

Среди основных факторов, усложняющих регистрацию программных медицинских изделий и увеличивающих ее продолжительность, следует отметить:

1) недостаточность компетенций в области клинических испытаний программных медицинских изделий среди аккредитованных медицинских организаций;

2) недостаточность валидированных наборов данных для проведения клинических испытаний программных медицинских изделий;

3) отсутствие законченного набора требований к этапам подготовки и регистрации программных медицинских изделий в ЕАЭС;

4) длительные сроки рассмотрения экспертами материалов, запросов и обращений;

5) отсутствие четких требований к дизайну, программам, методикам и срокам проведения клинических (или клинико-лабораторных) испытаний;

6) сложность процедуры внесения изменений в регистрационное удостоверение при обновлении версии программных медицинских изделий.

Перечисленные факторы приводят к существенному увеличению сроков вывода на рынок новых программных медицинских изделий.

Для преодоления указанных барьеров необходимо:

— разработать четкие требования к дизайну, программе, методикам и срокам проведения клинических испытаний программных медицинских изделий, а также рассмотреть возможность учета зарубежных клинических данных в процессе клинических испытаний и регистрации;

— улучшать регламентные процедуры на этапе экспертизы регистрационного досье, включая соблюдение сроков ответов, обоснованность запроса дополнительных сведений, а также разработку детальных рекомендаций по процедурам клинических испытаний и экспертизы программных медицинских изделий.

В качестве первоочередных мер по совершенствованию процедуры регистрации программных медицинских изделий нам видится необходимым внесение изменений в нормативно-правовые акты ЕАЭС, а именно:

1) внести изменения в Решение №29 в части специальных, отдельных требований к правилам проведения клинических испытаний программных медицинских изделий, в частности к их дизайну, программам, методикам и срокам проведения;

2) разработать и утвердить формализованный перечень видов изменений, при внесении которых в программные медицинские изделия не требуется обязательное проведение повторных испытаний и экспертизы. Необходимо включить данный вид изменений в перечень случаев, когда процедура внесения изменений осуществляется в уведомительном порядке (пункт 87 раздела VI Решения №144);

3) в целях оптимизации процесса регистрации программных медицинских изделий иностранного производства на территории ЕАЭС рассмотреть возможность принимать документы, подтверждающие клиническую эффективность и безопасность регистрируемого программного медицинского изделия в стране-производителе. Таким образом, обеспечить возможность проведения клинических испытаний программных медицинских изделий на территории ЕАЭС либо в форме оценки анализа данных на территории ЕАЭС, либо путем подготовки заявителем отчета о клинической безопасности, основанного на зарубежных исследованиях. При этом следует учесть данные изменения как при новой регистрации, так и при внесении изменений в регистрационное досье (Решение №29);

4) внести изменения в части отдельных требований к содержанию технического файла для программных медицинских изделий (Решение №29, приложение №3);

5) детализировать (конкретизировать) требования в отношении изготовления и проектирования ПМИ: дополнить пункт 38 раздела 8 Решения №27;

6) регулярно вносить изменения в перечень стандартов, рекомендуемых для использования на различных этапах жизненного цикла ПМИ (в настоящее время Рекомендация №17 содержит ряд устаревших стандартов). Необходимо актуализировать перечень стандартов, используемых для доказательства соответствия программных медицинских изделий требованиям, указанным в пункте 38 раздела 8 Решения №27;

7) обеспечить доступность большего количества медицинских организаций, аккредитованных для проведения испытаний программных медицинских изделий.

Таким образом, подготовка документов, испытания и государственная регистрация программных медицинских изделий — процесс сложный и длительный, но при этом необходимый. Несмотря на наличие некоторых ограничений по времени проведения отдельных процедур, продолжительность всего процесса в первую очередь зависит от качества и полноты подготовленных документов, а также глубокого знания и понимания установленных нормативно-правовых и технических требований к программным медицинским изделиям.

Причина длительности и сложности государственной регистрации медицинских изделий состоит в том, что кроме работы самого регистрирующего органа, которая является строго регламентированной, достаточно оперативной и прозрачной, подготовительные и промежуточные этапы, особенно проведение клинических испытаний, выполняются специальными организациями и являются объективно сложными и длительными. Именно они вносят основной вклад в увеличение сроков процесса подготовки к регистрации.

Формирование единого конкурентного рынка медицинских изделий в ЕАЭС предъявляет более строгие требования к процедурам доказательства их безопасности и эффективности, чем это было принято в большинстве государств ЕАЭС. С одной стороны, это вынуждает производителя программных медицинских изделий нести дополнительные издержки (как временные, так и финансовые), что может стать существенным препятствием для «молодых» компаний при выводе инновационных программных медицинских изделий на рынок. С другой стороны, получив регистрационное удостоверение, производитель программных медицинских изделий автоматически получает доступ к потенциальным пользователям на гораздо более обширной территории, что может благоприятно повлиять как на качество оказания медицинской помощи и здоровье населения, так и на благополучие компании-производителя и ее сотрудников.

Дополнительными факторами, увеличивающими сложность, риск и продолжительность процесса регистрации программных медицинских изделий, особенно использующих технологии искусственного интеллекта, являются их инновационность, а также интенсивное развитие информационных технологий, период обновления которых зачастую значительно меньше продолжительности регистрационных процедур медицинских изделий, то есть технологически медицинские изделия могут «устареть» еще до завершения их регистрации.

Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.

¹ Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации от 30.12.01 №195-ФЗ. Статья 6.28. Нарушение установленных правил в сфере обращения медицинских изделий. Ссылка активна на 25.03.23. https://finansovyesovety.ru/statya6.28-koap-rf

²Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.96 №63-ФЗ. Статья 238.1. Обращение фальсифицированных, недоброкачественных и незарегистрированных лекарственных средств, медицинских изделий и оборот фальсифицированных биологически активных добавок. Ссылка активна на 25.03.23. https://finansovyesovety.ru/statya238.1-uk-rf

³ Приказ Росздравнадзора от 09.12.19 №9260 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по осуществлению государственного контроля за обращением медицинских изделий». Ссылка активна на 25.03.23. https://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202002200032

⁴ Приказ Росздравнадзора от 10.01.22 №1 «Об утверждении форм проверочных листов (списков контрольных вопросов, ответы на которые свидетельствуют о соблюдении или несоблюдении контролируемым лицом обязательных требований), используемых Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения и ее территориальными органами при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) за обращением медицинских изделий». Ссылка активна на 25.03.23. https://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202202220038

⁵Единый реестр медицинских изделий, зарегистрированных в ЕАЭС. Ссылка активна на 25.03.23. https://portal.eaeunion.org/sites/odata/_layouts/15/registry/pmm06/tableview.aspx

⁶ Под клиническими данными понимается документированная информация, полученная при сборе анамнеза, физикальном осмотре, выполнении инструментальных и (или) лабораторных исследований, выполнении лечебных или профилактических мероприятий и наблюдении пациента, в том числе медицинские изображения, полученные при выполнении лучевых исследований, видеозаписи эндоскопических исследований, движений пациента, диаграммы (ЭКГ, ЭЭГ), аудиозаписи шумов и т.д.

7ГОСТ Р ИСО 13119-2016 Источники клинических знаний. Мета-

данные.

⁸ Искусственный интеллект (ИИ, AI — Artificial Intelligence) — комплекс технологических решений, позволяющий имитировать когнитивные функции человека (включая самообучение и поиск решений без заранее заданного алгоритма) и получать при выполнении конкретных задач результаты, сопоставимые как минимум с результатами интеллектуальной деятельности человека («Национальная стратегия развития искусственного интеллекта на период до 2030 года», утверждена Указом Президента Российской Федерации от 10.10.19 №490 «О развитии искусственного интеллекта в Российской Федерации»).

⁹ГОСТ Р 58976-2020/ISO/TR 80002-2:2017 Изделия медицинские. Программное обеспечение. Часть 2. Валидация программного обеспечения, используемого в системах качества медицинских изделий (действует с 01.08.21).

¹⁰ Решение Коллегии ЕЭК от 24.07.18 №116 «О Критериях разграничения элементов медицинского изделия, являющихся составными частями медицинского изделия, в целях его регистрации».

¹¹ ГОСТ ISO/IEC 17788-2016. Информационные технологии. Облачные вычисления. Общие положения и терминология.

¹² См. документ IMDRF/SaMD WG/N12: 2014 Software as a Medical Device: Possible Framework for Risk Categorization and Corresponding Considerations.

¹³ Regulation (EU) 2017/745, 2017/746 of the European Parliament and of the Council of 5 April 2017.

¹⁴Приказ Минздрава России от 06.06.12 №4н «Об утверждении Номенклатурной классификации медицинских изделий» (в ред. Приказа от 07.07.20 №686н).

¹⁵ Решение Коллегии ЕЭК от 23.05.2023 №65 «О внесении изменений в Правила классификации медицинских изделий в зависимости от потенциального риска применения и признании утратившими силу некоторых решений Евразийской экономической комиссии», https://docs.eaeunion.org/docs/ru-ru/01439757/err_26052023_65

¹⁶ ГОСТ Р МЭК 62366-1-2021 Изделия медицинские. Проектирование медицинских изделий с учетом эксплуатационной пригодности (действует с 01.10.22).

¹⁷ГОСТ ISO 13485-2017 Изделия медицинские. Системы менеджмента качества. Требования для целей регулирования.

¹⁸ Решение Совета ЕЭК №26 «Нормативно-правовой акт о специальном знаке обращения медицинских изделий на рынке Евразийского экономического союза» от 12.02.16. Ссылка активна на 25.03.23. https://roszdravnadzor.gov.ru/medproducts/registrationEAEU/documents/44492

¹⁹ Официальный сайт Росздравнадзора. Ссылка активна на 25.03.23. https://roszdravnadzor.gov.ru/services/test_tech

²⁰ Официальный сайт Росздравнадзора. Ссылка активна на 25.03.23. https://roszdravnadzor.gov.ru/services/test_clinical

²¹Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.02.2000 №117-ФЗ (ред. от 28.06.22). Ссылка активна на 25.03.23. https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28165/3005a0b811c47e94f3072b62fc0e73beb6d566dd

²² ФГБУ «Всероссийский научно-исследовательский и испытательный институт медицинской техники» Росздравнадзора. Ссылка активна на 25.03.23.

https://www.vniiimt.ru

²³ ФГБУ «Центр мониторинга и клинико-экономической экспертизы». Ссылка активна на 25.03.23.

https://cmkee.ru

²⁴ ГОСТ Р 55746-2015/ISO/TS 19218-1:2011/Amd.1:2013 Изделия медицинские. Иерархическая структура кодов для неблагоприятных событий. Часть 1. Коды типов событий.

²⁵ ГОСТ Р 56032-2014/ISO/TS 19218-2:2012 Изделия медицинские. Иерархическая структура кодов для неблагоприятных событий. Часть 2. Коды оценки.